Логотип «Факультета медицинского права»
Алабяна 13к1
125252, Москва
Российская Федерация
Режим работы:
пн-пт - с 10:00 до 19:00
сб - выходной
вс - работает Консультант сайта
+7 (495) 789-43-38
+7 (925) 518-66-49

Автор: Юридический отдел «Факультета медицинского права»

Новый порядок проведения прокурорской проверки

За последние несколько лет законодательство РФ, регламентирующее сферу государственного контроля (надзора) в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе, осуществляющих профессиональную деятельность по оказанию медицинской помощи, претерпело значительное количество изменений и нововведений, о которых ФАКУЛЬТЕТ МЕДИЦИНСКОГО ПРАВА неоднократно информировал своих читателей.

Напомним, что основополагающим нормативным правовым актом, регламентирующим правоотношения по организации и осуществлению государственного контроля и защиты прав медицинских организаций при осуществлении контроля (и претерпевшим подобные изменения) является Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – ФЗ № 294-ФЗ).

Однако при этом, действие названного закона не распространяется на определенные виды государственного контроля (надзора), которые могут осуществляться в отношении медицинских организаций.

К числу таковых относится прокурорский надзор (за исключением случаев проведения органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок по требованию прокурора) (п. 3 ч. 3 ст. 1 ФЗ № 294-ФЗ), порядок осуществления которого регламентируется специальным законодательным актом - Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – ФЗ № 2202-1).

Настоящая статья будет посвящена важнейшим изменениям в ФЗ № 2202-1, связанным с правилами и сроками осуществления прокуратурой проверок организаций. Данные изменения были утверждены Федеральным законом от 07.03.2017 № 27-ФЗ (далее – ФЗ № 27-ФЗ) и вступили в силу 18 марта 2017 года.

Общие сведения о прокуратуре РФ и прокурорском надзоре

Прокуратура РФ представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ (ч. 1 ст. 1 ФЗ №2202-1).

К функциям прокуратуры, осуществляемым последней в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства относятся такие виды прокурорского надзора, как:

Для осуществления возложенных на прокурора функций, последнему предоставлен ряд полномочий в рамках каждого конкретного вида надзора.

Так, при осуществлении надзора за исполнением законов прокурор вправе, в том числе (ст. 22 ФЗ № 2202-1):

Полномочия прокурора при осуществлении надзора

Полномочия прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определены в ст. 27 ФЗ № 2202-1 и включают в себя, в частности следующие:

Обращаем внимание, что прокурор при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина вправе также использовать полномочия, предусмотренные для осуществления надзора за исполнением законов ст. 22 ФЗ № 2202-1.

Подробная информация о структуре прокуратуры, ее функциях, иных разновидностях прокурорского надзора, а также о вопросах ответственности за неисполнение требований прокурора представлена в статьях ФАКУЛЬТЕТА МЕДИЦИНСКОГО ПРАВА «Прокуратура Российской Федерации» и «Прокурорский надзор».

О причинах внесения изменений в Закон о прокуратуре

Следует учитывать, что требования, предъявляемые прокурором для реализации своих полномочий (в том числе, при осуществлении надзора за исполнением законов и за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами управления и руководителями организаций), являются обязательными для исполнения.

Это следует, в частности, из норм ч. 1 и 3 ст. 6 ФЗ № 2202-1 в которых установлено, что:

Отметим, что на практике положения ч. 1 ст. 6 ФЗ № 2202-1 длительное время вызывали сложности и затруднения при их реализации, поскольку в ФЗ № 2202-1 срок удовлетворения требований прокурора установлен не был (в отличие, например, от ФЗ № 294-ФЗ, которым все необходимые сроки для проверки организаций контролирующими органами установлены).

Т.е. существовала ситуация, при которой прокурор в порядке надзора мог потребовать от руководителей и других должностных лиц организации представления необходимых документов в течение очень короткого срока.1

Именно такой случай разбирался Конституционным Судом РФ в феврале 2015 года (Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 № 2-П (далее – Постановление КС № 2-П)).

В данном деле, в ходе проверки, в адрес некоммерческой организации прокуратурой был направлен запрос от 21.03.2014 с требованием в срок до 25.03.2014 представить тексты ряда документов на русском языке, в том числе, соглашений с иностранными организациями о пожертвованиях на реализацию соответствующих проектов и отчетов об их реализации за период 2013–2014 гг. (но если организация достаточно крупная и объем запрашиваемых документов велик, то выполнить такое требование в столь короткий срок практически невозможно).

В результате судебного разбирательства Конституционный суд РФ постановил, что взаимосвязанные положения ч. 1 ст. 22 и ч. 1 ст. 6 ФЗ № 2202-1 являются частично не соответствующими Конституции РФ в той мере, в какой эти положения в нарушение требования формальной определенности закона не устанавливают общие (предельные) сроки проведения органами прокуратуры проверки исполнения законов, а также, предусматривая безусловное исполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий по проведению проверки исполнения законов, в установленный срок, нарушение которого в системе действующего правового регулирования предполагает наступление административной ответственности, не регламентируют конкретные сроки исполнения таких требований.2

На основании изложенного, Конституционный суд РФ в п. 4 Постановления КС № 2-П указал, что федеральному законодателю надлежит внести в правовое регулирование отношений, связанных с осуществлением органами прокуратуры надзора за исполнением законов, соответствующие изменения, в том числе, определить предельные сроки проведения проверочных мероприятий и сроки исполнения проверяемыми организациями требований прокурора, вытекающих из его полномочий, о представлении необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений.

В целях реализации данного постановления Конституционного суда РФ законодателем и были внесены соответствующие поправки в ФЗ № 2202-1.

Кратко о сути изменений Закона о прокуратуре

К числу основных изменений, внесенных в ФЗ № 2202-1 и вступивших в силу 18 марта 2017 года, относятся следующие:

*Перечисленные порядки и сроки подлежат применению также в рамках проведения прокурором проверок при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 26 ФЗ № 2202-1).

Подробная информация о каждом из названных изменений будет представлена в настоящей статье ниже.

Сроки удовлетворения требований прокурора о предоставлении документов, информации и иных материалов

Сроки удовлетворения требований прокурора о предоставлении организацией статистической и иной информации, документов (в том числе электронных документов, подписанных электронной подписью в соответствии с законодательством РФ), справок и других материалов или их копий, необходимых при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций утверждены в новой редакции ст. 6 ФЗ № 2202-1 и являются следующими:

* Примечание: Обращаем внимание, что в ч. 2 ст. 6 ФЗ № 2202-1 введено положение в соответствии с которым в требовании прокурора о предоставлении материалов, документов и информации, в случаях, указанных в ч. 2 ст. 6 ФЗ № 2202-1 могут быть установлены более длительные сроки.

Кроме того, установлено, что в случае, если проверяемая организация в течение сроков, указанных в ч. 2 ст. 6 ФЗ № 2202-1, уведомляет прокурора в письменной форме с изложением объективных причин о невозможности представления затребованных информации, документов, материалов или их копий в установленный срок, прокурор принимает решение об установлении нового срока для их представления.

Информация, документы и материалы, которые прокурор не вправе требовать у организации

В соответствии с вновь введенной ч. 2.3 ст. 6 ФЗ № 2202-1 прокурор не вправе требовать у организации (по общему правилу):

* Примечание: В случаях, если прокурор требует у организации названные документы, организация должна указать в ответе на требование прокурора сведения о проверке, в рамках которой передавались такие информация, документы и материалы, и актуальность таких информации, документов и материалов на момент требования или сведения о средствах массовой информации либо об официальном сайте организации, в которых опубликованы (размещены) соответствующие актуальные на момент требования информация, документы и материалы (ч. 2.4 ст. 6 ФЗ № 2202-1).

При этом, следует учитывать, что согласно ч. 2.5 ст. 6 ФЗ № 2202-1 проверяемая организация обязана представить указанные информацию, документы и материалы или их копии при получении требования прокурора, связанного:

Об изменениях правил осуществления прокурорских проверок

Из ч. 2 ст. 21 и ч. 2 ст. 26 ФЗ № 2202-1 следует, что при осуществлении надзора за исполнением законов и надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

При этом, из новой редакции ст. 21 ФЗ № 2202-1 следует, что к участию в проведении проверок исполнения законов и соблюдения прав и свобод человека и гражданина органами управления и руководителями организаций (далее – проверка) могут привлекаться представители иных государственных органов в целях осуществления ими экспертно-аналитических функций (ч. 13 ст. 21, ч. 2 ст. 26 ФЗ № 2202-1).

Еще одним нововведением является то, что с 18 марта 2017 года проведение проверки исполнения законов (как и проведение проверки соблюдения прав и свобод человека и гражданина) осуществляется на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов (нарушения прав и свобод человека и гражданина), требующих принятия мер прокурором, только в том случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки (ч. 2 ст. 21, ч. 2 ст. 26 ФЗ № 2202-1).

Решение о проведении проверки принимается прокурором (или его заместителем) и должно содержать (в обязательном порядке) следующие сведения (ч. 3. ст. 21 ФЗ № 2202-1):

Принятое решение о проведении проверки должно быть доведено до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемой организации не позднее дня начала проверки (примечание ФМП: нам лично это срок не совсем понятен).

Кроме того, в ч. 3 ст. 21 ФЗ № 2202-1 установлено, что в случае, если в ходе указанной проверки получены сведения, указывающие на наличие в деятельности проверяемой организации иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки, прокурор (или его заместитель) принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки или решение о проведении новой проверки и доводит принятое решение до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемой организации не позднее дня его принятия.

Типовая форма решения о проведении проверки и типовая форма мотивированного решения о расширении предмета указанной проверки должны быть утверждены Генеральным прокурором РФ.

О введении права прокурора (его заместителя) на приостановку проверки

Ч. 6 ст. 21 ФЗ № 2202-1 определены следующие основания, при наличии которых проведение проверки по решению прокурора или его заместителя может быть неоднократно приостановлено:

При этом, в ч. 7 ст. 21 ФЗ № 2202-1 установлен общий максимальный срок приостановлений проведения проверки - не более 6 месяцев.

Однако, в той же норме указано, что в случае невозможности в течение данных 6 месяцев завершить указанные ч. 6 ст. 21 ФЗ № 2202-1 мероприятия (сложные исследования, экспертизы и т.д.) либо получить необходимые информацию, документы и материалы или их копии срок приостановления проверки может быть продлен по решению Генерального прокурора РФ или уполномоченного им заместителя Генерального прокурора РФ, но не более чем на 6 месяцев.

Возобновление проведения проверки осуществляется решением прокурора или его заместителя в случае прекращения оснований, установленных в ч. 6 ст. 21 ФЗ № 2202-1.

Следует учитывать, что соответствии с ч. 10 ст. 21 ФЗ № 2202-1 в случае приостановления проверки документы и материалы, изъятые у проверяемой организации должны быть возвращены ей (за исключением случаев, если указанные документы и материалы необходимы для решения вопроса об уголовном преследовании или для проведения исследований, испытаний, специальных экспертиз, результаты проведения которых могут повлиять на выводы проводимой проверки).

Об установленных сроках осуществления проверки

В ч. 4 ст. 21 ФЗ № 2202-1 определено, что срок проведения проверки не должен превышать 30 календарных дней со дня начала проверки.

Однако, в той же статье указано, что в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения прокурором дополнительных проверочных мероприятий в рамках указанной проверки, по решению прокурора или его заместителя срок проведения проверки может быть продлен (не более чем на 30 календарных дней).

А при необходимости решение о последующем продлении на срок, не превышающий 30 календарных дней, может быть принято только Генеральным прокурором РФ или уполномоченным им заместителем Генерального прокурора РФ.

Следует учитывать, что в отношении организации, осуществляющей свою деятельность на территориях нескольких субъектов РФ, срок проведения проверки устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению, региональному отделению организации (ч. 5 ст. 21 ФЗ № 2202-1).

Обращаем внимание, что в соответствии с вновь введенной ч. 9 ст. 21 ФЗ № 2202-1 в срок проведения проверки не включается:

Руководитель или иной уполномоченный представитель проверяемой организации должен быть уведомлен о продлении (приостановлении, возобновлении) срока проведения проверки в течение 2 дней со дня принятия решения о продлении (приостановлении, возобновлении) срока проведения указанной проверки (ч. 11 ст. 21 ФЗ № 2202-1).

Об иных дополнениях в ФЗ № 2202-1, связанных с осуществление проверки

Определены исключительные случаи, при которых допускается проведение повторной проверки в связи с теми же фактами, которым по итогам ранее проведенной проверки уже была дана или должна была быть дана правовая оценка (ч. 12 ст. 21 ФЗ № 2202-1). Так, проведение такой дополнительной проверки возможно:

Также информируем о том, что ч. 15 ст. 21 ФЗ № 2202-1 установлено право проверяемых лиц в установленном законом порядке обжаловать действия (бездействие) и решения прокурора, связанные с проведением проверки.

О документах, издаваемых прокурором по результатам проверки

В ст. 21 ФЗ № 2202-1 введена ч. 14 из которой следует, что в том случае, если в ходе проверки нарушений закона (или нарушений прав и свобод человека и гражданина) не выявлено, то в 10 дневный срок со дня ее завершения должен быть составлен акт по установленной Генеральным прокурором РФ форме (примечание ФМП: получается, что при наличии нарушений, акт не составляется).

Копия такого акта должна быть направлена руководителю или иному уполномоченному представителю проверяемой организации (при этом срок, в который копия акта должна быть направлена, не установлен).

Напомним, что в случае, если в результате проверки нарушения все-таки обнаружены были, тогда прокурор издает следующие документы:

Кроме того, сообщаем, что прокурором также может быть вынесено предостережение о недопустимости нарушения закона (такое предостережение направляется при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях и в целях предупреждения правонарушений (ст. 25.1 ФЗ № 2202-1)).

В заключение

По мнению ФАКУЛЬТЕТА МЕДИЦИНСКОГО ПРАВА, представленные выше изменения в ФЗ № 2202-1, направлены на то, чтобы прокурорский надзор был «загнан» в более регламентированные законом «рамки», поскольку до настоящего времени на практике у проверяемых организаций возникало огромное количество различных проблем, связанных с правовыми пробелами в сроках и правилах проведения прокурорской проверки.

В настоящее время, положения о правилах осуществления прокурором проверок в рамках надзора за исполнения законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина стали больше перекликаться с базовыми положениями о государственном контроле (надзоре) по ФЗ № 294-ФЗ.

Однако, даже несмотря на это, прокурорский надзор все равно стоит особняком, и прокурор имеет куда больше возможностей и полноты власти при осуществлении такого надзора, чем представители иных государственных органов при осуществлении иных форм государственного контроля (надзора).

В заключение сообщаем, что в ближайшее время следует ожидать утверждения подзаконных нормативных правовых актов, которыми будут установлены формы документов, необходимых для реализации внесенных в ФЗ № 2202-1 изменений (решения о проведении проверки, мотивированного решения о расширении предмета проверки и др.).

  1. 1Н. В. Лебедева «Прокурорская проверка: Требования и нормы» // Санэпидконтроль. Охрана труда № 5, 2016
  2. 2Там же.